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市場準入負面清單制度的意義
[來源:上海證券報 | 作者:賈康 彭鵬 | 日期:2015-12-04 12:34:50 | 瀏覽次]

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■當前我國經濟仍然面臨嚴重的供給約束和供給抑制,這是我們在改革深化中所必須解決的實質性問題,而市場準入制度作為一項制度供給正是其中的破冰口之一。此項制度建設將有望大幅降低投資、創業的門檻,從供給側充分激發各類市場主體的潛力與活力,其最直接的表現在于,負面清單管理必結合“準入前國民待遇”,將市場準入管理模式從以往的前置審批轉向事中和事后管理。這就形成了全新的管理思維和理念,有利于進一步“放開搞活”,解放生產力。pUF流通經濟網

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■負面清單管理制度代表了與國際最高標準的“法治化營商環境”接軌的市場管理制度建設要求,也代表了我國進一步擴大開放的努力方向。pUF流通經濟網

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■我們要在充分尊重和敬畏市場的同時,理性地建設市場,堅持以經濟手段為主和深化改革優化制度緊密結合。這些部署怎么樣真正落到實處,是對我們的考驗,也是觸動既得利益格局、執行推動改革的事項。把這些問題處理好,才能更好地從經濟利益著手調動內生的潛力和活力。pUF流通經濟網

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根據國務院《關于實行市場準入負面清單制度的意見》(以下簡稱《意見》),將自2015121日起至20171231日,在部分地區試行市場準入負面清單制度,并從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度?!兌餳訪魅妨宋夜敵惺諧∽既敫好媲宓ブ貧鵲淖芴逡?、主要任務和配套措施,在啟動這一重大制度建設進程的同時,《意見》也為未來我國更高水平的對外開放和更深層面的推進改革拉開了大幕。pUF流通經濟網

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從供給側充分激發各類市場主體的潛力與活力pUF流通經濟網

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最早出現于我國并為人們所關注的相關概念有上海建立自貿區時所設立的自貿區負面清單、中美投資協定談判負面清單,以及中國對外自由貿易協定(FTA)談判負面清單等,而以上所列均屬于局部區域或外商投資的負面清單?!兌餳匪蟪鎏ǖ氖諧∽既敫好媲宓ブ貧?,則不同于以前,是適用于全部國土上境內外投資者的一致性管理措施,具備更為普遍的意義?!兌餳分卸源爍齙畝ㄒ邐?ldquo;市場準入負面清單制度是指國務院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等,各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等,各類市場主體皆可依法平等進入。”《意見》要求建立與此制度相適應的投資體制、商事登記制度、外商投資管理體制,營造公平交易平等競爭的市場環境。pUF流通經濟網

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全面實施市場準入負面清單制度,意味著我國境內企業不分國有與非國有、內資和外資,也不再論規模大小,“法無禁止皆可為”。在市場經濟中生產經營主體的境界是:負面清單之外“海闊憑魚躍,天高任鳥飛”;而其邏輯上聯結著的,是對于政府來說“法無授權不可為”,而且“有權必有責”,是把政府權力“關進法治籠子”的“正面清單”了。此項制度建設將有望大幅降低投資、創業的門檻,從供給側充分激發各類市場主體的潛力活力,其最直接的表現在于,負面清單管理必結合“準入前國民待遇”,將市場準入管理模式,從以往的前置審批,轉向事中和事后管理。這形成了全新的管理思維和理念,有利于進一步“放開搞活”,解放生產力。具體來說,至少體現在如下三個方面。pUF流通經濟網

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其一,政府的管理思維方式,從原先的設置門檻、嚴進寬管,轉變到動態門檻、寬進嚴管。準入前國民待遇匹配負面清單式管理,意味著市場監管不再依靠資格審查、審批來前置式防抑風險,而是通過動態的、全流程的監督與管理,在市場運行的過程中不斷發現和剔除風險。這一方面大大降低了市場準入門檻,另一方面也消除了由于審查、審批容易導致的設租尋租空間,有助于以制度安排在激發創業創新潛力的同時促進反腐和廉政建設。pUF流通經濟網

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其二,倒逼政府部門管理能力的切實提升。這主要體現在:(一)負面清單式管理,要求政府建立、培養和鍛煉適應新管理思維和方式的人才隊伍;(二)實施動態的全過程管理,需要大數據等全新技術手段的應用來支持,從而實現有效、實時的管理;(三)在負面清單管理制度框架下,政府的監管和公共服務本身可以擺脫原有的條條框框,通過政府購買服務等新機制支持政府監管工作。pUF流通經濟網

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其三,負面清單管理制度有助于健全我國的社會信用體系。《意見》提出,要健全社會信用體系,完善企業信用信息公示系統,將市場主體信用記錄納入“信用中國”網站和全國統一的信用信息共享交換平臺,作為各類市場主體從事生產、投資、流通、消費等經濟活動的重要依據?!兌餳坊掛笸貧⑹諧≈魈遄既肭靶龐貿信抵?,即要求企業向社會作出公開承諾,若違法失信經營將自愿接受懲戒和限制。信用承諾納入市場主體信用記錄,對失信主體,在投融資、土地供應、招投標、財政性資金安排等方面依法依規予以限制。嚴重違反市場競爭原則、擾亂市場經濟秩序和侵犯消費者、勞動者、其他經營者合法權益的市場主體,將被列入“黑名單”,對嚴重違法失信者依法實行市場禁入。如此管理框架下,有望推動我國的社會信用體系走向比較健全的狀態。pUF流通經濟網

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負面清單管理制度與更高水平的對外開放pUF流通經濟網

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負面清單管理制度代表了與國際最高標準的“法治化營商環境”接軌的市場管理制度建設要求,也代表了我國進一步擴大開放的努力方向。pUF流通經濟網

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近來,美國積極推動、十二國參與的“泛太平洋伙伴關系協定”(簡稱TPP)經過多年艱苦談判接近達成的新聞,引起了多方關注,而中國將如何認識和應對TPP,也在國內外引發了熱烈的討論。實行市場準入負面清單管理制度,可以看做是中國政府在推進改革中進一步提高全面開放水平,與TPP規則要求互動、對接的一個具體措施。pUF流通經濟網

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根據商務部公開的TPP翻譯文本,第十六章“競爭政策”中要求締約各方禁止限制自由競爭的法律;第十七章“國有企業和指定壟斷”中要求確保各自國有企業或指定壟斷主體不歧視其他締約方的企業、貨物和服務。各方同意各自法院對外國國有企業在本國領土內實施商業活動享有管轄權,并確保行政部門以公正的方式管理國有企業和私營公司。這也就是要求締約國需要對各種性質的企業一視同仁,從法律制度上保障市場主體充分的自由競爭,而這些實際上都與我國市場準入負面清單管理制度的要求邏輯貫通。pUF流通經濟網

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而從第二十五章“監管一致性”的內容來看,該協議旨在推動締約方建立有效的跨部門磋商和協作機制以促進監管一致性,從而確保TPP市場上的商業主體享有開放、公平、可預期的監管環境。具體來說,該協定鼓勵締約方推行廣泛采納的良好監管實踐,例如針對正在制訂的監管措施的影響進行評估,就監管方案選擇依據及監管性質進行溝通等;還要求締約方確保法律法規清晰簡潔,確保公眾能夠獲取新出臺監管措施的信息,如可能通過網絡在線發布,確保定期審議現行監管措施,確定其仍是達成預期目標的最佳途徑。相應于這些,《意見》中也對負面清單管理制度的公開透明等方面作出了具體要求與部署,因此與TPP的要求是不謀而合的。pUF流通經濟網

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改革開放作為重要的基本制度供給支持了中國前面三十多年所取得的成就,但進一步深化改革的任務又是異常艱巨的;而外部環境中以TPP為代表的新變化也凸顯了深化改革開放的必要性和緊迫性。當前,我國經濟仍然面臨嚴重的供給約束和供給抑制,是我們在改革深化中所必須解決的實質性問題,而市場準入制度作為一項制度供給正是其中的破冰口之一。pUF流通經濟網

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綜合地看,實施市場準入的負面清單管理制度,是我國在以全面開放匹配全面改革而求和平發展崛起、實現現代化“中國夢”戰略目標的長期努力中,未來可以與TPP互動、加入高規格國際自由貿易規則形成過程的一個良好鋪墊,可謂打下了在十八大后歷史新起點上“繼續大踏步跟上時代”的一塊基石,具有重要的支撐性質。pUF流通經濟網

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負面清單管理制度試點 釋放的信號和后續展望pUF流通經濟網

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實施市場準入負面清單管理制度,與黨的十八大以來的全面改革、全面依法治國的精神以及一系列舉措相聯系?!兌餳返陌洳?,釋放了進一步深化改革的明確信號。pUF流通經濟網

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在黨的十八屆三中全會要求以“國家治理現代化”(具體表述是“國家治理體系和治理能力的現代化”)為治國施政的核心理念而全面推進改革之后,黨的十八屆四中全會又明確地要求“全面推進依法治國”,兩次全會的基本精神一脈相承,相互呼應,相得益彰,這是自黨的十八大提出經濟、政治、文化、社會、生態建設“五位一體”總體布局的大思路之后,必將對中國現代化進程產生長遠、深刻的重大影響的頂層規劃和路徑部署,即在全面改革中全面推進依法治國,在全面依法治國中走向長治久安和偉大民族復興。pUF流通經濟網

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十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,社會主義市場經濟本質上是法治經濟,社會主義市場經濟的法治建設“必須以?;げ?、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向”。為貫徹這一導向,現在推出市場準入負面清單管理制度改革的試點,并同時明確了試點到全國全面實施這一制度的清晰的時間表,正是在上述全面改革路徑上的重大舉措,釋放了強烈的行動信號。pUF流通經濟網

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根據《意見》,將選取地方進行試點,并在兩年后向全國普遍推開。關于這一過程的后續展望,筆者認為有三個值得特別關注的方面。pUF流通經濟網

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首先是在市場準入的負面清單管理制度試點的過程中,如何處理好新機制的落實問題。《意見》中對地方如何指定負面清單給出了操作要領,譬如需要組織專家參與研究、討論,舉行聽證會,并且地方負面清單可以存在一定自由度等,可說已作出了相關的安排和規定。然而在具體落實過程中,還可能會有許多問題需要在實踐中去探索。僅以聽證會制度為例,目前我國的城市公共管理中早已引入了聽證會制度,但是社會上對于聽證會的代表選取辦法、流程與信息的透明度,乃至聽證會的最終效果,卻始終存在一定的爭議,這一制度似乎也并沒有能完全達到提升執政公信力的預期效果。公眾輿論中存在的一些質疑,估計在負面清單的制定過程中也不會消失,如何在試點負面清單管理制度的同時,解決好這些問題,切實提升執政公信力,就成了一個現實的挑戰和機遇。同時,在試點過程中,給予地方多大的自主性空間和政策自決權力,如何把握好地方特殊性與全國普遍性,以及地方利益和中央意圖的協調問題,等等,也會成為重要的課題。pUF流通經濟網

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第二個問題即是深化改革取向上,如何通過一項市場準入改革來撬動更為宏大的經濟、社會、司法等方面配套改革的問題。比如,在經濟改革與司法改革的“結合部”上,還存在各級政府事權分工與司法管轄權配置合理化以理順體制安排的配套改革任務,有必要加以分析研討。pUF流通經濟網

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第二個問題即是十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出了關于“優化司法職權配置”的重要措施,要求:“最高人民法院設立巡回法庭,審理跨行政區劃重大行政和民商事案件。探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區案件。”2014122日以中共中央總書記習近平為組長的中央全面深化改革領導小組第七次會議,已審議通過了《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》和《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》,表明即將以改革試點方式把這兩項涉及司法管理體制、司法權責劃分與運行機制深層次問題的改革,推向實際操作中的先行先試,并尋求“可復制、可推廣”的機制和制度。pUF流通經濟網

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第三個問題即是在此次下發的《意見》中也存在中央與地方清單的分置問題,而這一問題又需要放在比照優化司法職權乃至行政職權的大框架下去解決。pUF流通經濟網

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這方面所包含的一項使中央、地方事權合理化的改革實質,就是把我國的司法管轄權上提,轉變為國家中央層級的高端事權。之所以要以此為取向,制度安排的內在邏輯正是最大限度地排除原區域司法權對審判結果可能產生的干擾因素而追求和維護“法治化”框架下盡可能充分的公平正義功效。pUF流通經濟網

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我們可以從市場競爭環境中高發的經濟案件的司法審判權的設置為例,作一簡要分析。近年來我國經濟案件的數量迅速上升,按照過去的事權劃分,司法管轄按報案人的屬地原則,審判權在地方,但大量的經濟案件中所涉及的利益關系,卻是跨行政轄區的,由A省主持案件審判,利益關系卻可能聯系到B省、C自治區、甚至到國外。現實生活中,A省的“地方本位主義”、“地方?;ぶ饕?rdquo;、“近水樓臺先得月”的“關系戶”因素等,會一擁而上干擾案件審判的公正性。大量的事例表明,我國司法公信力的不足固然有多方面的原因,但其中來自這種審判權制度安排的“扭曲”因素,是一個重要的方面。年復一年、日復一日的經濟案件審理結果中,積累的司法不公因素,也表現在引致為數不少的“上訪”事件與“不安定”的社會問題。pUF流通經濟網

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為了打造“高標準法治化營商環境”,“努力使人民群眾在每一個案例中都感受到公平正義”,亟需在“事權劃分”上處理好“問題導向”的配套改革,把原屬地方的這種司法管轄權向中央層級事權轉變,具體形式便是巡回法庭和跨行政區劃的法院、檢察院的設立及運行。按照國家治理現代化和全面推進法治化的頂層規劃而實施的這一類事權調整,需要納入配置改革的總體設計,并引入不同政府層級的通盤事權劃分明細單、一覽表的設計,再進而對應于財政分配的運行載體――預算的操作環節所必須依據的“收支科目”上,即在操作形式上落實為具體的各層級政府財政的“支出責任”,這才能進入十八屆三中全會所要求的現代財政制度“事權與支出責任相適應”的狀態。而通過試點負面清單管理制度為引子,從負面清單的中央、地方分置管理,放大到相應的司法乃至行政職權的分置,不失為一條值得看重的自下而上理清、理順政府間體制關系的路徑。pUF流通經濟網

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負面清單從試點到全面推開,需要經歷一個過程,到全國推廣后,也并不意味著這項改革的結束。負面清單開始制定出來時,可能會比較長,但會經歷一個從長到短的壓縮過程,這同時也是政府進一步實現職能轉變、簡政放權,使政府執政能力不斷提升、供給側活力不斷釋放、改革不斷深化落實的過程。pUF流通經濟網

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根據《意見》的時間表安排,下月市場準入負面清單管理的試點工作即將展開。在當下十八屆五中全會出臺“十三五”規劃建議、“四個全面”總體布局的新時期,怎樣真正能夠從“增加有效制度供給”的角度實施供給側改革,實現創新和結構優化是未來管理思維的重點。我們要在充分尊重和敬畏市場的同時,理性地建設市場,堅持以經濟手段為主和深化改革優化制度緊密結合。這些部署怎么樣真正落到實處,是對我們的考驗,也是觸動既得利益格局、執行推動改革的事項。把這些問題處理好,才能更好地從經濟利益著手調動內生的潛力和活力。以將市場準入負面清單制度真正落到實處、見實效為開端,針對當前和今后一個時期突出問題和矛盾,從微觀主體(即創業、創新、創造)的市場主體層面,釋放經濟社會的潛力和活力,托舉中國經濟的潛在增長率,促進總供需平衡,加快增長方式轉變,這樣才能為實現中華民族復興的偉大“中國夢”掃清道路。pUF流通經濟網

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(賈康系財政部財政科學研究所原所長;彭鵬系財政部財政科學研究所博士后,管理學博士)pUF流通經濟網

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      (原標題:市場準入負面清單制度的多重意義)pUF流通經濟網

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